Normativas sobre o Adicional de Frete para Renovação da Marinha Mercante - AFRMM

Diego Joaquim

Gabriela Cardoso Tiussi

Instituído em meados de 1987 com objetivo de destinar receita ao desenvolvimento da Marinha Mercante Brasileira, o AFRMM é um adicional ao frete devido pelo transporte via marítima de mercadorias importadas, de acordo com o Conhecimento de Embarque e o Manifesto de Carga emitidos pelo transportador. Trata-se de ferramenta político-governamental que permite a intervenção da União no apoio ao desenvolvimento da marinha mercante e da construção e manutenção naval nacionais.

Apesar do objetivo estabelecido para o montante obtido com o AFRMM ser o desenvolvimento da Marinha Mercante e indústria de construção e reparação naval brasileiras, nas últimas décadas não se viu medidas e propostas governamentais de utilização dos recursos para investimentos à marinha brasileira e sua frota. Ao contrário, vê-se no dia a dia do comércio exterior que as embarcações brasileiras não têm expressividade para o transporte de mercadorias, o que nos parece uma incoerência – como costumeiro em nosso país –, na medida em que há receita específica, mas falta investimento concreto.

Segundo nossa legislação, o AFRMM é um contribuição de intervenção no domínio econômico de competência da União Federal[1] e tem como fato gerador o início efetivo da operação de descarregamento da embarcação em porto nacional. Calculado sobre o frete, o Adicional permite a remuneração do transporte aquaviário com as seguintes alíquotas:

·         25% na navegação de longo curso;

·         10% na navegação de cabotagem; e

·         40% nas navegações fluvial e lacustre, quando do transporte de granéis líquidos nas Regiões Norte e Nordeste.

A Lei 10.893, de 13 de Julho de 2004 trata das normas relativas ao AFRMM e é regulamentada pelo Decreto 8.257, de 29 de Maio de 2014. Complementam o disposto nas referidas legislações os procedimentos estabelecidos na Instrução Normativa RFB 800, de 27 de dezembro de 2007.

Até Janeiro de 2013 a administração do AFRMM era competência do Departamento da Marinha Mercante, vinculado ao Ministério dos Transportes. Atualmente, com a publicação da Lei 12.788, de 30.01.2013, a administração foi transferida para a Receita Federal do Brasil. É competência exclusiva desta auferir e analisar os direitos creditórios, a decisão e pagamento dos processos de restituição e ressarcimento referentes a pagamento indevido do Adicional.

Com isso, foram publicadas pela Receita Federal, em 03 de Junho de 2014, as Instruções Normativas 1.471 e 1.472, que regulamentam as formas de arrecadação, restituição e controle do AFRMM, consolidando os procedimentos e definições já existentes. Tais normativas não descrevem mudanças aos procedimentos já estabelecidos, mas poucas alterações para minimizar a transferência de competência às rotinas dos contribuintes e das unidades portuárias.

Ainda que a competência de arrecadação tenha sido transferida para a Receita Federal do Brasil, o que se vê é que na prática o recolhimento não nos parecer sofrer alterações significativas. Segundo os artigos 1° e 2° da IN 1.471, a transmissão se dará através do Sistema de Controle de Arrecadação do AFRMM, simplesmente conhecido como “Sistema Mercante” que será integrado ao Siscomex Carga para que seja controlado diretamente pela Receita Federal, conforme abaixo:

Art. 1º Os procedimentos de controle, arrecadação e fiscalização do Adicional ao Frete para a Renovação da Marinha Mercante (AFRMM), com base nas informações prestadas pelos intervenientes, por meio de transmissão eletrônica de dados no Sistema de Controle de Arrecadação do Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante, doravante denominado Sistema Mercante, seguirão os critérios dispostos na legislação aduaneira na forma disciplinada nesta Instrução Normativa.

Parágrafo único – As informações referidas no caput serão prestadas pelo responsável legal, nos prazos estabelecidos no Capítulo II, mediante o uso de certificação digital.

Art. 2º - As informações prestadas no Sistema Mercante serão processadas de forma integrada com o módulo de controle de carga aquaviária do Sistema Integrado de Comércio Exterior (Siscomex), denominado Siscomex Carga, da RFB e com o Sistema de Informação Concentrador de Dados Portuários, da Secretaria Especial de Portos (SEP).

Parágrafo único. O acesso ao Sistema Mercante será realizado com base na habilitação para operação no Siscomex.”

Verificamos – e esperamos – que transferir a competência acarrete em maior celeridade nas liberações dos recursos do AFRMM para a aplicação nos navios em construção nos estaleiros brasileiros, sendo desta forma um importante marco para a cabotagem. Não somente isso, nos parece que é um passo para simplificar e agilizar os procedimentos de importação, utilizando a otimização do Portal Único (“Single Window”) que foi recentemente apresentado pelo Brasil em atendimento as diretrizes da OMA.

A adequação e interação entre os sistemas utilizados para as operações de comércio exterior é um dos objetivos do Portal Único, conforme escrevemos em outra oportunidade:

“O objetivo do projeto é substituir os documentos impressos por eletrônicos e conectar sistemas dos diferentes órgãos intervenientes em cada operação aduaneira entre si e com os particulares, visando ao uso ativo e eficiente das tecnologias de informação e comunicação. Assim, ao invés de submeter os documentos envolvidos nas operações de importação, exportação e trânsito aduaneiro a diversos órgãos governamentais, estas informações são disponibilizadas através de um único canal eletrônico. O “single window” objetiva desburocratizar as inúmeras formalidades existentes nas operações comerciais internacionais por meio da unificação em sistema informatizado que atenda a todos os requisitos legais”.[2]

Se assim o for, é possível verificar que transferir a competência reduziu o número de órgãos que estão relacionados com as operações de importação, como permite entender o princípio da OMA para o canal único de fiscalização.

Por outro lado, entendemos que a cobrança do AFRMM remonta ao Estado intervencionista da década de 40, quando foi criado o frete pelo transporte marítimo, fluvial e lacustre e eram cobradas quotas sobre tabelas de fretes e taxas de acordo com o peso das mercadorias importadas e exportadas. Inobstante as atualizações normativas referente ao tema, pensamos que sua legalidade é questionável.

A constitucionalidade da cobrança do AFRMM já foi reconhecida pelo STF, porém sem a abordagem de importante aspecto da sua regularidade, que se refere ao conteúdo do Acordo Geral Sobre Tarifas e Comércio – GATT, do qual o Brasil é signatário. Conforme disposto no acordo, deve haver transparência no caso de implementação de direitos e obrigações derivados do parágrafo 1, “b” do Artigo II, sendo que os referidos direitos devem estar inseridos na lista de concessões anexadas ao GATT 1947. Ocorre que na lista não consta a alíquota do AFRMM.

É sabido que os tratados e convenções internacionais se sobrepõem à legislação tributária, desde que devidamente internalizados, como ocorre no caso do GATT. Sendo assim, qualquer afronta à preceito disposto no acordo deve ser combatida. Porém, a legalidade do AFRMM sob o aspecto do acordo internacional, apesar da sua relevância, não é amplamente criticada, sendo que em um dos escassos materiais referentes ao tema,  o especialista André Silva da Cruz concluiu que:

“(...) seja o AFRMM ou fosse outra espécie tributária cobrada nas importações sem que tivesse sido devidamente acordada entre os países membros da OMC, a referida cobrança deveria ser considerada absolutamente indevida por configurar-se uma tarifação adicional e ferir o princípio da transparência e consistência na aplicação de medidas tarifárias ou não tarifárias, aplicadas na fronteira ou internamente.”[3]

Resta claro que a legalidade da cobrança do AFRMM pode ser questionada, já que fere o princípio da transparência disposto no acordo internacional.

Finalmente concluímos que, inobstante a irregularidade existente quanto à instituição do AFRMM por desrespeito ao GATT, os ajustes trazidos pelas Instruções Normativas da Receita Federal, ainda que não tenham mudanças operacionais expressivas, nos parecem revelar um importante passo para ajuste da efetiva celeridade nas operações de importação através da possível otimização do Portal Único. Da mesma forma, espera-se a devida destinação dos recursos para investimentos a serem feitos, de fato, à marinha brasileira com o consequente crescimento da cabotagem para revolucionar o transporte de mercadorias no Brasil.