A Aduana do Século XXI

Gabriela Tiussi

Najara Inácio G. Gonçalves

A Organização Mundial das Aduanas – OMA é uma organização intergovernamental que trata dos assuntos aduaneiros em nível mundial.  Teve início após a 2^a Guerra Mundial, quando os países decidiram por retomar o comércio global. Foi criada em 1952, inicialmente composta por 17 países, sendo que agora conta com 179 membros que correspondem a mais de 98% do comércio internacional.

A missão da OMA baseia-se essencialmente na melhoraria da eficiência da aduana em diversos aspectos como: arrecadação de tributos, proteção ao meio ambiente, combate ao tráfico de drogas e à lavagem de dinheiro entre outros, sendo que para atingir os seus objetivos a organização estuda as questões relativas à cooperação em matéria aduaneira, examina os aspectos técnicos de diferentes sistemas para atingir o mais alto grau de harmonia e uniformidade, realiza Convenções e recomendações visando à garantir a correta interpretação e aplicação das convenções, entre diversos outros trabalhos.

Foram desenvolvidos, pela OMA, vários instrumentos e ferramentas, além de programas e inciativas para facilitar e uniformizar o trabalho das aduanas, sendo que com estas ferramentas é possível o contato com modelos estratégicos de gestão fronteiriça e com boas práticas a serem seguidas para melhoria das aduanas. Além disso, a OMA tem importante atuação com relação à segurança dos procedimentos, operando de forma ativa na interligação entre estes e na facilitação comercial, com o fortalecimento de capacidades, intercâmbio seguro de informações e incentivando a cooperação entre aduana e particulares e aduana e o meio acadêmico.

Visando à promoção do crescimento e desenvolvimento através da facilitação do comércio e segurança das fronteiras, baseada em diversos estudos e trabalhos que vão ao encontro das mais modernas diretrizes comumente adotadas pela organização, foram elencados dez tópicos que, interligados, integrados e baseados entre si devem servir como guia de práticas e procedimentos a ser seguido pelas aduanas para enfrentar os desafios do século 21. A seguir elencamos os 10 blocos desenvolvidos e aprovados pelo Conselho da OMA para eficiente gestão das fronteiras:

1. “Globally networked Customs” – GNC:trata-se da padronização da troca de informações entre as aduanas – Customs to Customs (C2C) -, incluindo informações obtidas por fontes comerciais, utilizando-se, para tanto, de conjunto de diretrizes, protocolos e padrões que deverão ser seguidos pelos membros da OMA.  Esse instrumento visa à agilizar o prazo entre a concordância da aduana com a troca de informações e a implementação do programa, bem como diminuir os custos de implementação e operacionalização deste.

O recurso irá facilitar ainda a informatização no intercâmbio das informações, o que acelerará a criação de acordos e suas réplicas a baixo custo. A utilização do GNC é voluntária e independente da sua implementação os países membros podem continuar a negociar a troca de informações e o desenvolvimento de acordos pontuais entre si.

A segurança do recurso baseia-se nos seus pré-requisitos que, apesar de básicos, deverão ser eficazes, como a existência de lei nacional que permita e proteja a troca de informações. A aduana deve obedecer ainda os padrões estabelecidos pelo GNC para a troca de informações, que poderão ser na forma de “Commercial Track”, referindo-se ao intercâmbio sistemático das informações, como dados de exportações,  importações ou podem ser “Enforcement Track”, que se refere às informações trocadas pela autoridade aduaneira quando verificado determinado risco verificado na operação.

Por fim, o instrumento poderá ser adequado em conformidade com outros instrumentos da OMA, para abordagens padronizadas, tais como o WCO Data Model, Convenção de Quioto Revisada e o SAFE Framework of Standards. Já estão previstos testes com o programa piloto e os resultados dos testes, que forem bem sucedidos, serão disponibilizados na OMA para réplica pelos seus membros.

2. “Coordinated border management”  - CBM:é um dos principais blocos, que foi desenvolvido em decorrência de problema vivido pelas autoridades aduaneiras ao redor do mundo: o aumento crescente do trânsito de pessoas e bens sem o correspondente aumento dos recursos para administrá-los, o que agrava a frustração existente quando da espera de um processo rápido e ao mesmo tempo seguro. Objetiva-se então o equilíbrio entre a facilitação do comércio, por um lado, permitindo a movimentação de mercadorias e pessoas sem grandes obstáculos e por outro lado a segurança da cadeia logística global contra o crime organizado, o contrabando, fraudes comerciais entre outras ameaças. 

O CBM é reconhecido como possível solução para este problema, uma vez que visa à gestão coordenada do fluxo de pessoas e bens através do diálogo  entre as aduanas e outras agências que cuidam das fronteiras, bem como entre aduana e particulares, sendo que para tanto foi organizado em 2009 evento para trazer o conceito e benefícios do CBM à tona, bem como incentivar governo e indivíduos a desenvolverem de forma inteligente a gestão das fronteiras.

3. “Intelligence driven risk management”– trata-se da aplicação sistemática de uma série de procedimentos e práticas que fornecem as informações necessárias para gestão de riscos aduaneiros, de incontestável importância diante de todas as incertezas que as aduanas têm de lidar em seu ambiente. Neste sentido, deve haver uma cultura de gestão de risco dentro das organizações para garantir a tomada de decisões, em todos os níveis, garantindo  propriedade sobre os riscos e sua mitigação. Ou seja, a gestão de risco não se trata apenas da implementação de processos, mas de um modo de pensar que permita às aduanas atividade proativa ao invés de apenas reativa, não apenas desenvolvendo métodos para evitar ou minimizar os danos, mas identificando e lidando positivamente com novas oportunidades.

4. “Customs-Trade Partnership” –trata-se da parceria entre aduanas e particulares e, extremamente valorizada e incentivada que é, consta nos princípios gerais da Convenção de Quioto Revisada, que dispõe a aduana deverá criar e manter relação formal de consulta com os particulares para aumentar a cooperação e facilitar a participação no estabelecimento de métodos mais eficazes de trabalho, compatíveis com as normas nacionais e acordos internacionais. Cada parte deve, então, trabalhar esta cooperação e compartilhar dos mesmos objetivos. Esta "parceria" é adotada por diversas administrações, que desenvolveram relações com o setor privado por meio de acordos de cooperação e estabeleceram plataformas para tanto, com o objetivo de agilizar e simplificar o comércio, tornando-o ao mesmo tempo mais seguro.

Os benefícios desta parceria são diversos e todos ligados ao principal que é um ambiente onde reina a boa vontade, sendo que esta parceria pode ter características variadas, adaptadas à cultura e costumes de cada país. De qualquer forma, são inúmeros os exemplos que podem ser citados como bem sucedidos, onde foi considerada a contribuição da aduana e do setor privado para que houvesse um diálogo aberto entre ambos, buscando o combate às fraudes no comércio internacional, bem como sua segurança e dinamismo.  O Peru, por exemplo, é país onde se reconhece que o sucesso da modernização dos seus processos se deve em grande parte pela transformação da relação entre a aduana e o setor privado em uma sólida parceria com benefícios para ambas as partes.[1]

5. “Modern Working Methods” –conforme dito na introdução à  este artigo, todos os métodos são dependentes e interligados, sendo que a adoção de métodos modernos de trabalho é essencial para execução de quase todos os instrumentos aqui expostos. É fundamental que os métodos e sistemas de trabalho das aduanas acompanhem o crescimento e desenvolvimento tecnológico do comércio internacional. Estão aqui incluídos controles baseados em auditorias, possibilidade de rígido controle sobre as transações de forma remota, implementado de acordo com as análises de risco, bem como modernos sistemas informatizados. Há também que se rever constantemente os procedimentos existentes, com base nas convenções internacionais e nas melhores práticas internacionais.

6. “Enabling Technology” –esta ferramenta postula que as aduanas devem aproveitar-se das novas tecnologias para melhorar o processamento de suas informações, o gerenciamento de riscos, a inteligência em sua administração e a detecção não invasiva de ilícitos no comércio internacional.

7. “Enabiling Powers” – destaca a importância da adoção de disposições legislativas adequadas para reforçar os poderes de fiscalização, para que esta possa enfrentar os desafios que o controle do comércio internacional traz. Assim, as administrações aduaneiras exigem a prestação de informação prévia na importação e na exportação e o compartilhamento de informações a nível nacional e internacional. Esses poderes são necessários, em particular, para combater o crime organizado de forma mais eficaz.

8. “Professional Service Culture” –na sua tradução literal significa “cultura de um serviço profissional”, ou seja, que no comércio internacional atuem profissionais que tenham conhecimento das normas e da tramitação das aduanas, desenvolvendo-se assim um trabalho honesto e de excelência, bem como minimizando a carga administrativa nas relações comerciais, vez que estará se realizando um comércio legítimo.

Há também que se reconhecer esta nova cultura de serviço profissional entre os funcionários que trabalham na aduana, sendo que é fundamental que se invista muito mais na melhoria da cultura de serviço profissional, o que pode ser realizado durante treinamentos disponibilizados pela própria OMA, a qual realiza pesquisas e análises sobre uma ampla gama de tópicos aduaneiros pertinentes ao comércio internacional usando vários métodos, a fim de promover uma cultura de serviço baseada no conhecimento profissional, e beneficiando os membros de setores aduaneiros privados e públicos.

9. “Capacity Building” –As administrações aduaneiras precisam garantir que seus funcionários tenham capacidades e habilidades em todas as dimensões de seu modelo operacional para executar suas funções de modo eficiente e eficaz. A capacitação aduaneira pode ser melhorada através de uma abordagem padronizada, utilização de ferramentas e materiais com os ajustes nacionais necessários e concentrando-se em instrumentos fundamentais da OMA, priorizando a identificação e resposta das necessidades urgentes e fiscalizando-se a adoção da regulamentação aduaneira do país.

Neste sentido, devem ser utilizadas medidas para que tanto o setor público quanto o setor privado conheçam e construam habilidades para o desenvolvimento do comércio internacional, estabelecendo e gerenciando uma infra-estrutura em suas áreas. A capacitação nada mais é que a implementação de medidas sobre a tomada de decisões e a obtenção de resultados no comércio internacional. Este processo não precisa ser complicado, mas para ser bem sucedido deverá existir uma abordagem estratégica, contando com a vontade política do país, com o desenvolvimento holístico e analisando-se quais serão os impactos das mudanças em todo o território aduaneiro.

Por fim, deve haver uma visão de direção dos resultados da capacitação com objetivos concretos, técnicas de gestão de programas reconhecidos, medidas de implementação de resultados e parcerias em nível global, regional e institucional entre a aduana e particulares e aduana e universidades.

10. “Intergrity” –a luta contra a corrupção é uma das ferramentas principais para o desenvolvimento das aduanas, ainda mais no contexto brasileiro, no qual temos a antiga cultura do “jeitinho”. O desenvolvimento de integridade no comércio internacional, respeitando normas de Compliance e anti-corrupção, é essencial para o nosso desenvolvimento nos próximos anos. Todos os esforços anteriores restariam prejudicados caso não fosse respeitado este alicerce fundamental.                                   

A busca pela integridade tem que ser vista como um desafio permanente, uma vez que a luta contra a corrupção é crucial para os negócios e desenvolvimento econômico e, sem ela, existe um risco real do crime organizado assumir uma força formidável, já que em muitas partes do mundo este pode ser mais forte até do que o próprio Estado e a administração aduaneira. Um dos desafios para o futuro é a forma de aumentar a capacidade das Aduanas e do Estado, a fim de melhor lidar não apenas com o crime “comum”, mas principalmente com o crime organizado.

As administrações aduaneiras em todo o mundo desempenham papel fundamental na facilitação do comércio, arrecadação de receitas, proteção da comunidade e da segurança nacional. Como tal, a falta de integridade nas aduanas pode distorcer o comércio e oportunidades de investimento, minar a confiança pública na administração do governo e, finalmente, colocar em risco o bem-estar de todos os cidadãos. A integridade é um pré-requisito para o bom funcionamento de uma administração aduaneira.

Conclusão

Apesar da administração aduaneira do Brasil não estar efetivamente colocando em prática todas as ferramentas descritas, o objetivo é que se busque fazê-lo, a fim de se progredir para uma aduana mais organizada e eficiente com o passar do tempo. A necessidade de utilização da OMA como plataforma apropriada para esta iniciativa é evidente, pois a OMA conta com vários instrumentos, como os elencados nesse artigo, além de regulamentações para garantir a facilitação comercial.

Neste sentido, apesar do Brasil ser representado na OMA pela Receita Federal, as suas ferramentas e regulamentações ainda são pouco utilizadas. Ainda há um longo caminho para ser trilhado na aduana brasileira.

Vale salientar que o Brasil tem recebido críticas da Organização Mundial do Comércio no que tange a dificuldade de desembaraço de mercadorias nos portos e aos altíssimos custos nas transações com o país. Entretanto, representantes brasileiros rebateram as críticas à política comercial apontando que nos últimos dois anos foram investidos US$ 250 bilhões em infraestrutura e o mesmo montante deve ser investido até o ano que vem.[2]

Todavia, como se nota pelo estudo dos instrumentos aqui comentados, as mudanças as quais o país deve percorrer não são somente em infraestrutura, mas também em aspectos culturais e políticos, sendo que os atuantes no comércio internacional, principais interessados nas mudanças, que devem se informar, educar e lutar para que sejam adotadas as ferramentas apresentadas.