VI Conferência Ministerial da OMC: Prenúncio de uma Agenda Frustrada para o Desenvolvimento [1]
Publicado em: 16/10/2009
André Luís R. Barbosa [2]Advogado, Analista de Comércio Exterior, Pós-graduado em Comércio Exterior pela Universidade Católica de Brasília
Após o encerramento da VI Conferência Ministerial da OMC, em Hong Kong, realizada entre os dias 13 e 18 de dezembro, adentramos, em estado de alerta, na reta final para a conclusão das negociações da Rodada Doha. Reta final mais por esgotar-se o prazo para as negociações, ao término de 2006, do que pelo efetivo avanço atingido até o presente, porque se dependesse dos progressos obtidos, a Rodada estender-se-ia por longos anos ainda.
A Ministerial de Hong Kong esteve longe de um sucesso, mas tampouco foi um fracasso. De fato, poderia ter sido pior, como os fantasmas de Conferências Ministeriais anteriores, Seattle (em 1999, ainda antes do lançamento da Rodada Doha) e Cancun (em 2003, que sequer produziu declaração), por exemplo, não deixam mentir. O mais significativo, neste caso, foi que as negociações persistiram em curso.
Pode parecer pouco, mas, em muitos momentos, durante esses seis dias que durou o encontro, a Rodada esteve no vértice do colapso, e os Ministros terem conseguido evitar esse constrangimento antecipado revela que ainda há vontade política (e necessidade econômica) de se buscar o acordo final. Mas os problemas centrais das negociações estão longe de serem superados: basta mencionar a previsão, no final de abril de 2006, do enfrentamento da etapa de determinação das modalidades e fórmulas de cortes tarifários, responsáveis, na prática, pela delimitação do grau de abertura que a Rodada proporcionará aos seus participantes, nomeadamente, a todos nós.
A Declaração Final da Conferência, emitida pelos 150 países participantes, foi celebrada com parcimônia e deve ser analisada com prudência. Importa, sob a ótica do interesse geral, que deu mais um passo para restringir o universo das questões pendentes de solução, avançando, dessa forma, um pouco mais na direção do chamado acordo possível.
Nesse contexto, foi significativa a delimitação da data limite de 2013, para extinguir os subsídios agrícolas à exportação. O período é longo, mas chegará, e essa discussão encontra-se, finalmente, superada. O mesmo não pode ser dito para a delimitação de 2010 como marco para que se atinjam cortes substanciais nesses mesmos subsídios. A divergência, aqui, será inevitável e foi, mais uma vez postergada.
Embora a luta inicial dos países emergentes fosse a de conquistar a data-limite de 2010 para a supressão total dos subsídios às exportações agrícolas, a determinação do ano de 2013 não deixa de ser importante para os países agroexportadores em desenvolvimento. O estabelecimento dessa data, acrescido da condição de que já em 2010 haja um avanço "substancial" na redução dos subsídios que hoje desequilibram o comércio agrícola mundial, é pois positivo, sobretudo se contemplar produtos particularmente afetados por esse financiamento desleal, como o açúcar e o leite.
A solução, a meio termo do ideal, acabou beneficiando, também, os produtores europeus, com ênfase para os franceses, que terão garantia de mais sete anos para realizar a adaptação aos cortes dos subsídios. A planejada reforma da Política Agrícola Comum (PAC) também não deverá sofrer maiores abalos, cumprindo objetivo importante perseguido pelos Comissários Europeus Peter Mandelsohn e Fischer Boel (Comércio e Agricultura, respectivamente) no contexto do mandato recebido do Conselho Europeu. Ressalte-se que a União Européia já havia reconhecido, anteriormente, a necessidade de eliminar esses subsídios, mas faltava especificar o quando. Os subsídios às exportações representam aproximadamente 3 bilhões por ano.
Se nesse ponto a Conferência em Hong Kong produziu resultados para mostrar, o mesmo não pode ser dito em relação a outros grandes entraves da Rodada, a começar pelo acesso a mercados e os subsídios internos à produção agrícola. Neste aspecto, os Estados Unidos dividem o palco com a União Européia como principais protagonistas. Os EUA gastaram US$ 26 bilhões de subsídios da caixa amarela (que mais distorcem o comércio por estimular excesso de produção), e a UE, 61,2 bilhões. A diferença entre os dois é que, enquanto os europeus têm planos para reduzi-los no contexto da reforma de sua Política Agrícola Comum (PAC), os americanos só têm feito aumentá-los.
Outra pendência que foi varrida para debaixo do tapete diz respeito à quantificação dos produtos que cada país poderá eleger como sensíveis, categoria que, na prática, pode anular, por meio da exceção à regra, os possíveis ganhos em acesso a mercado. O Brasil encontra-se em situação particularmente vulnerável nesse aspecto, já que veria os principais produtos de sua pauta exportadora (carnes, açúcar, laranja, café solúvel, lácteos, fumo) listados como sensíveis pelos países mais ricos.
A previsão de utilização de salvaguardas especiais, por parte dos países em desenvolvimento (PEDs) toda vez que houver aumentos significativos de importações tem significado ambivalente. Caso aprovadas, poderão ser utilizadas não apenas para conter importações, mas para deter os efeitos de variações de preços, como queda das cotações mundiais. Nesse caso, poderão atingir países como o Brasil, que recebe grande parte de suas receitas da exportação de produtos agrícolas para nações em desenvolvimento.
Um ponto que merece destaque positivo, de Hong Kong, foi a concertação política relativamente convergente dos PEDs, sobretudo entre as economias emergentes (Brasil, Índia, África do Sul, China), e a participação do G-20. Apesar das diferenças intrínsecas, a relativa união que foram capazes de manter e utilizar em proveito de todos não é algo simples de se verificar em qualquer foro de negociação multilateral, ainda mais em se tratando da OMC em que os interesses entre PEDs são freqüentemente colidentes.
Vale lembrar que o G-20 é fruto da penúltima Ministerial, em Cancun, e tem-se mantido firme nos propósitos de liberalização agrícola apesar das fissuras existentes dentro do grupo. Ainda assim, é igualmente louvável que tenha resistido às pressões dos grandes players, também conhecidos como Quad (Canadá, UE, Japão e EUA), a duas Conferências, o que lhe confere maior maturidade e poder de negociação.
Finalmente, se, de um lado, não se enfrentaram questões espinhosas como acesso a mercados e subsídios domésticos em relação a bens agrícolas, tampouco se avançou no contexto das contrapartidas que PEDs deverão oferecer em produtos não agrícolas (NAMA), serviços e regras de comércio pela liberalização do setor agrícola: a conta, enfim, que deverão pagar pelo que receberão. E conhecendo a cobiça dos Países Desenvolvidos (PDs), ela sairá bem cara.
Não são apenas os setores subsidiados da agricultura e da pecuária, na Europa e nos Estados Unidos, que se mobilizam para não perder as vantagens de que desfrutam. As grandes indústrias têm, igualmente, pressionado seus governos para exigir que nenhuma alíquota ultrapasse os 15% ad valorem nos países emergentes. Daí ser fundamental ponderar os prós e os contras de um acordo fechado às pressas e que não produza ganhos mínimos necessários para alavancar o comércio e o desenvolvimento global.
Hoje, mesmo com moedas estratégicas para trocar, quais sejam, altas tarifas consolidadas em NAMA e grande parte dos compromissos em serviços ainda por consolidar, os PEDs têm enfrentado grande dificuldade para obter ganhos sensíveis no que é o motor da Rodada, a liberalização agrícola. Uma vez desprovidos dessas cartas nas mãos, o jogo ficaria ainda mais desfavorável.
A previsão do "paralelismo" no texto da Declaração de Hong Kong, é uma via de mão dupla. Da mesma forma que serve para exigir que qualquer redução de barreiras comerciais para mercadorias industriais seja seguida, na mesma dimensão, pela queda de barreiras para bens agrícolas, vale como argumento para exigir contrapartidas em NAMA para cada movimento realizado na liberalização de bens agrícolas.
O problema dessa estratégia negociadora é que, enquanto, no primeiro grupo, as negociações concentram-se em cortes tarifários, no segundo envolvem, além de acesso a mercados, a redução de subsídios e a eliminação de quotas. Além do fato de que as reduções tarifárias para bens industriais foram contempladas por nada menos que oito rodadas GATT/OMC, enquanto, esta é efetivamente a primeira rodada em que bens agrícolas não ficaram excluídos, o que torna o parâmetro de comparação para o exercício do paralelismo no mínimo questionável.
Faz-se importante observar, ademais, que o foro multilateral da OMC é o único apropriado para discutir a questão dos subsídios agrícolas que tanto afetam e distorcem o comércio desses bens.
Enquanto barreiras tarifárias podem ser negociadas no âmbito bilateral ou regional, pois implicam em concessões de um país a outro, os cortes de subsídios dependem de consenso multilateral. Esse, aliás, foi um dos empecilhos para a negociação da ALCA: os EUA recusavam-se a colocar em pauta a redução de seus subsídios domésticos, sob o argumento de que se assim o fizessem, tornariam seus agricultores menos competitivos face àqueles europeus, que continuariam a usufruir de amplo apoio interno.
Nesse aspecto, também, o jogo preme contra os PEDs, já que não podem prescindir das negociações da OMC para ver atendidos seus anseios, enquanto que os PDs podem, a qualquer momento, optar, como aliás têm feito, pelas negociações bilaterais ou plurilaterais com vistas a obter concessões nas áreas que mais lhes interessam, entre as quais, bens industriais, serviços, investimentos, propriedade intelectual e compras governamentais.
Ora, como o prazo para a conclusão do acordo é cada vez mais exíguo, e os problemas continuam longe de apresentar uma solução, a vontade política de alto nível é a única esperança de destravamento das negociações. Nesse contexto, insere-se a proposta do Presidente Luís Inácio Lula da Silva de realização de um encontro de cúpula, antes de abril, para selar o compromisso dos dirigentes dos principais países com a aceleração do processo negociador e o efetivo sucesso da rodada. Regras mais equânimes para o comércio são vitais para o cumprimento das chamadas Metas do Milênio, que visam a avanços sociais cobrados particularmente pelos países industrializados, justamente os que mais se opõem a maior abertura comercial. Entretanto, é provável que países como França, Itália, Espanha e Alemanha não queiram se submeter ao risco de serem tachados como responsáveis pelos impasses das negociações.
Assim, as negociações da OMC têm todos os elementos para resultar em um acordo modesto em subsídios agrícolas e acesso a mercados, os dois temas que mais interessam ao Brasil. A realidade é sempre mais complexa do que a teoria: em um momento de grandes avanços tecnológicos e profundo intercâmbio econômico, social e cultural, a questão do comércio de produtos primários segue pendente de solução, e Hong Kong representou mais um mau presságio de que continuará sem o devido equacionamento.
A perspectiva para a Rodada Doha, em 2006, não é, portanto, das mais promissoras. A caminhada desenvolvida até o momento, ressaltada pela Ministerial de Hong Kong, indica muito trabalho pela frente e a possibilidade concreta de atingir, ao final, um acordo possível, porém bem aquém das expectativas, ou, mesmo, acordo nenhum. Resta analisar, dentro de um ano, qual alternativa se mostrará menos onerosa.
[1] Originalmente publicado no INFORMATIVO AACE (Boletim Bimestral da Associação dos Analistas de Comércio Exterior, carreira pertencente ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior) - Novembro e Dezembro de 2005 - Nº 21
[2] As posições expressas neste trabalho são exclusivamente do autor e não refletem, necessariamente, a visão do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior.